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(資料圖片)

所有問題之基礎(chǔ)在于，應(yīng)明確城市公共停車服務(wù)的定位，是向市民提供的公共服務(wù)，而非用來謀利的產(chǎn)業(yè)。

本文字?jǐn)?shù)5253，閱讀時(shí)長(zhǎng)約17分鐘

文｜蔡樂渭  中國(guó)政法大學(xué)教師

編輯｜朱弢

6月21日，南寧市召開道路停車位機(jī)動(dòng)車停放服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)聽證會(huì)。聽證定價(jià)方案擬從簡(jiǎn)化區(qū)域分類、縮短收費(fèi)時(shí)段、延長(zhǎng)免費(fèi)時(shí)間、設(shè)置最高限價(jià)、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面對(duì)原收費(fèi)政策進(jìn)行調(diào)整。

此次聽證會(huì)的背景是，5月初，南寧慧泊停車場(chǎng)服務(wù)有限責(zé)任公司（下稱“慧泊公司”）與南寧市青秀區(qū)人民法院（下稱“青秀區(qū)法院”）簽訂《合作備忘錄》，青秀區(qū)法院將對(duì)慧泊公司訴訟案件予以優(yōu)先受理、優(yōu)先立案、優(yōu)先判決、優(yōu)先執(zhí)行，加快司法訴訟追繳欠費(fèi)進(jìn)度，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失?！逗献鱾渫洝芬唤?jīng)披露就引發(fā)了軒然大波，公眾對(duì)該備忘錄及其背后的停車收費(fèi)問題廣泛質(zhì)疑。

為平息輿論，相關(guān)方面作出了反應(yīng)，《合作備忘錄》被責(zé)令解除，5名相關(guān)人員被停職，南寧市市長(zhǎng)公開鞠躬致歉，慧泊公司停止運(yùn)營(yíng)、接受審計(jì)，相關(guān)業(yè)務(wù)由南寧公交集團(tuán)接管，新一輪優(yōu)化調(diào)整道路停車收費(fèi)方案程序隨即啟動(dòng)。

但是，經(jīng)過聽證之后，公共停車收費(fèi)亂象是否就此得以解決、公眾的質(zhì)疑聲是否會(huì)就此得以平息？這恐怕不是聽證會(huì)本身即可解決的。

根本上，公眾對(duì)公共停車收費(fèi)政策認(rèn)可與否，取決于公共停車收費(fèi)如何定位，以及在此基礎(chǔ)上的停車場(chǎng)（位）運(yùn)營(yíng)模式、停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、停車監(jiān)督管理是否合法、合理與公正。

窺一斑而知全豹，此問題不獨(dú)南寧有存在，全國(guó)許多城市皆然。

01

公共停車收費(fèi)亂象亂在哪

南寧停車收費(fèi)風(fēng)波以政府道歉和收費(fèi)政策調(diào)整結(jié)局，意味著政府認(rèn)可，之前的公共停車收費(fèi)存在亂象。而從停車收費(fèi)風(fēng)波的緣起、發(fā)展和政策的調(diào)整方向，我們也可以大致了解停車收費(fèi)亂象體現(xiàn)在哪幾個(gè)方面。

第一，停車收費(fèi)遍及各個(gè)角落，甚至非機(jī)動(dòng)車停車也收費(fèi)

據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，南寧城市的道路停車泊位為46908個(gè)，其中收費(fèi)道路停車泊位30535個(gè)；一些本屬免費(fèi)的道路停車泊位，被慧泊公司納入管理后，實(shí)行收費(fèi)停車；一些沒有劃設(shè)停車位的道路兩側(cè)，居民停放車輛后，相關(guān)工作人員也會(huì)貼條催繳收費(fèi)，以至于，“馬路兩邊隨處可見身穿藍(lán)色工服的工作人員手拿打印機(jī)，貼停車?yán)U費(fèi)單”。

不僅機(jī)動(dòng)車收費(fèi)，非機(jī)動(dòng)車包括自行車和電動(dòng)自行車也實(shí)施收費(fèi)停車。泛濫的收費(fèi)停車已成為普遍現(xiàn)象，收費(fèi)已經(jīng)成了劃設(shè)停車場(chǎng)(位)的主要目的，以至于被譏為無處停車不收費(fèi)。

第二，公共停車收費(fèi)價(jià)格太高。

收費(fèi)停車，本身有其合理之處；收費(fèi)高低，本是也相對(duì)而言的?；蛟S某地的收費(fèi)相對(duì)于另外一個(gè)地方而言并不高，但當(dāng)一個(gè)地方的停車收費(fèi)，被一般公眾都認(rèn)為過高時(shí)，就必須予以正視。

以南寧為例，一類區(qū)域一級(jí)道路路內(nèi)停車白天收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每15分鐘1.5元-2.0元/輛，有媒體做過計(jì)算，根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，按工作日停車10小時(shí)測(cè)算，需繳納停車費(fèi)74元；如果長(zhǎng)時(shí)間連續(xù)停車，則收費(fèi)會(huì)更高。有市民吐槽，外出吃了一碗粉花費(fèi)8元錢，停車費(fèi)卻花了10元。

而在非機(jī)動(dòng)車停車收費(fèi)部分，某區(qū)域7:00至20:00點(diǎn)自行車收費(fèi)0.5元/次，電動(dòng)自行車收費(fèi)1元/次；20:00至次日7:00自行車收費(fèi)1元/次，電動(dòng)自行車收費(fèi)2元/次；自行車月票20元，電動(dòng)自行車月票50元。一輛自行車的價(jià)格或許僅有數(shù)百元，一年的停車費(fèi)甚至可能超過車車輛本身的價(jià)格。

第三，追繳停車費(fèi)手段欠妥。

此次南寧停車風(fēng)波的導(dǎo)火索之一，是青秀區(qū)法院與慧泊公司簽訂的《合作備忘錄》。根據(jù)這份備忘錄，法院為慧泊公司提供不同于一般公眾的司法便利，以促進(jìn)其追繳停車費(fèi)。

法院作為司法機(jī)關(guān)，本應(yīng)基于公正立場(chǎng)對(duì)待相關(guān)主體，而非為特定主體服務(wù)，一旦法院和企業(yè)簽訂了“合作協(xié)議”，則意味著其所作裁判的公正性將受到影響，可能讓司法失去公正性。

不僅如此，慧泊公司還與相關(guān)行政部門合作，將欠費(fèi)情況納入個(gè)人征信。甚至，2018年9月26日，南寧市發(fā)改委與市大行動(dòng)辦、慧泊公司還專門就如何推進(jìn)停車泊位信用監(jiān)管工作召開座談會(huì)，市發(fā)改委信用辦相關(guān)負(fù)責(zé)人明確建議，將停車欠費(fèi)行為納入個(gè)人信用檔案。

第四，停車經(jīng)營(yíng)主體的選定不當(dāng)。

此次南寧停車收費(fèi)風(fēng)波中，公眾普遍質(zhì)疑的另一個(gè)問題是，為什么慧泊公司獨(dú)家獲得了南寧市道路停車經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)此，南寧市委辦公室回復(fù)稱，慧泊公司系依據(jù)市發(fā)改委、市公安局《南寧市道路停車位機(jī)動(dòng)車停放服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（南發(fā)改規(guī)〔2022〕4號(hào)）的規(guī)定，收取道路車行道機(jī)動(dòng)車停車服務(wù)費(fèi)。但這個(gè)解釋顯然無法解決慧泊公司獨(dú)家獲得停車經(jīng)營(yíng)權(quán)的程序正當(dāng)性問題，社會(huì)各界對(duì)此解釋也難予認(rèn)可。

02

公共停車是什么性質(zhì)的服務(wù)

當(dāng)前，私家車輛已經(jīng)進(jìn)入千家萬戶，成為人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢苫蛉钡慕煌üぞ?。在許多大型城市，私家車輛已達(dá)到百萬輛以上規(guī)模。有車輛就要使用，使用過程中就需要停放。在私家車普及的背景下，公共停車服務(wù)已經(jīng)成為社會(huì)公眾生活中一項(xiàng)不可或缺的基本需求，并且這一需求無法通過市場(chǎng)的手段得到有效滿足。

當(dāng)一項(xiàng)需求已成為公眾基本生活需要，而市場(chǎng)機(jī)制卻無法有效提供之時(shí)，它即具備了公共服務(wù)的性質(zhì)，需要政府發(fā)揮兜底作用，直接或間接提供此種服務(wù)，以滿足人們之需，促進(jìn)社會(huì)順利運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展。依此來看，城市公共停車服務(wù)已經(jīng)具備了公共服務(wù)的性質(zhì)。

當(dāng)我們將公共停車服務(wù)定位為公共服務(wù)，提供這種服務(wù)就是政府的職責(zé)所在。相應(yīng)地，與此相關(guān)的工作都必須服務(wù)于其公共服務(wù)的性質(zhì)，而不能喧賓奪主。具體到停車收費(fèi)問題，是否應(yīng)該收費(fèi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是什么、如何收費(fèi)等等，都只能基于其公共服務(wù)性質(zhì)，而不能將其他因素（比如，增加政府收入）作為主要考量因素。

但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些城市沒有準(zhǔn)確定位公共停車服務(wù)的性質(zhì)，甚至故意回避，以至于在劃設(shè)道路停車位、選擇停車經(jīng)營(yíng)管理主體、確定停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等方面的行為，都與公共服務(wù)定位相違背。

比如，2011年制定的《南寧市停車場(chǎng)管理辦法》在其第一條即明確，該辦法的制定目的是“為加強(qiáng)本市停車場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，規(guī)范車輛停放和停車場(chǎng)服務(wù)活動(dòng)，保障道路交通安全暢通”，未提及公共停車服務(wù)的定位問題。相反，該辦法第二十八條還規(guī)定，“道路停車泊位的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)依法實(shí)行有償出讓?！袠?biāo)或拍賣所得收益上繳財(cái)政”。從該條規(guī)定看，當(dāng)?shù)厥菍⒌缆吠＼囐Y源作為一種經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)來對(duì)待的。

在定位闕如的前提下，現(xiàn)行《南寧市停車場(chǎng)管理?xiàng)l例》將停車場(chǎng)分類為公共停車場(chǎng)、專用停車場(chǎng)和道路停車泊位。其中，“公共”與否以停車對(duì)象而不是以設(shè)置目的為準(zhǔn)，因此也就存在了所謂經(jīng)營(yíng)性公共停車場(chǎng)的劃分。經(jīng)營(yíng)性服務(wù)系以追求利潤(rùn)為目標(biāo)，而公共服務(wù)則應(yīng)以為公眾提供服務(wù)而非營(yíng)利為基本目的，兩者本不相容，卻真實(shí)地存在于一些地方性法規(guī)之中?？梢姡诙ㄎ徊幻鞯那樾沃?，法律條文出現(xiàn)內(nèi)在的矛盾也就難以避免了。

定位不明也直接影響了公共停車服務(wù)的具體提供。據(jù)公開信息，針對(duì)有關(guān)道路停車收費(fèi)的合理性問題，南寧市委辦公室回復(fù)稱，根據(jù)《關(guān)于印發(fā)規(guī)范南寧市道路路內(nèi)機(jī)動(dòng)車停車泊位管理工作方案的通知》（南府辦函〔2018〕32號(hào)），南寧市道路路內(nèi)機(jī)動(dòng)車停車泊位“收費(fèi)性質(zhì)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，由交投集團(tuán)負(fù)責(zé)收取，核算并扣除經(jīng)營(yíng)成本及合理利潤(rùn)后，將其余收益上繳市財(cái)政”。也就是說，在當(dāng)?shù)?，道路停車是作為?jīng)營(yíng)性服務(wù)存在的，其收費(fèi)也是經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。換成更直白的表述，可以理解為，道路停車在當(dāng)?shù)厥潜蛔鳛橐婚T生意來做的。

03

誰有權(quán)經(jīng)營(yíng)道路停車泊位

道路停車泊位是由政府設(shè)置的，若實(shí)行免費(fèi)停車，自可在劃設(shè)之后即由公眾自由使用。但現(xiàn)實(shí)生活中，大部分道路停車泊位的使用都是收費(fèi)的，這就涉及到如何經(jīng)營(yíng)問題。對(duì)此，政府面臨三種可能的選擇：一是由政府直接經(jīng)營(yíng)，二是由專門的公共企業(yè)經(jīng)營(yíng)，三是交由市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)。從實(shí)踐角度看，前兩種都已被證明不是最佳選擇，故實(shí)踐中多由獲得特許的公司專門經(jīng)營(yíng)。

在停車經(jīng)營(yíng)主體的選定程序上，為保證經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取的公正性，一般而言，政府可提前設(shè)定經(jīng)營(yíng)主體的標(biāo)準(zhǔn)和要求，再通過招投標(biāo)程序選定具體的經(jīng)營(yíng)者。這樣方可能讓效率更高、服務(wù)更好的公司獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)，既有效利用資源，也更好地為公眾提供服務(wù)。同時(shí)，為保證經(jīng)營(yíng)者之間的適度競(jìng)爭(zhēng)，一般大型城市也宜按一定規(guī)則選定多家公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，以避免出現(xiàn)壟斷經(jīng)營(yíng)、降低效率、服務(wù)質(zhì)量不佳的情形。

在南寧，2011年制定的《南寧市停車場(chǎng)管理辦法》第二十八條規(guī)定，“市公安機(jī)關(guān)交通管理部門、城市管理行政主管部門按規(guī)定以公開招標(biāo)或者拍賣的方式確定經(jīng)營(yíng)者”。也就是說，當(dāng)時(shí)有效的地方政府規(guī)章條文，已經(jīng)對(duì)道路停車主體的選定程序進(jìn)行了規(guī)定。可資比較的是，現(xiàn)行《南寧市停車場(chǎng)管理?xiàng)l例》雖有10處提及“經(jīng)營(yíng)者”，但沒有一處對(duì)公共道路停車位的經(jīng)營(yíng)者如何確定進(jìn)行規(guī)定。

根據(jù)公開報(bào)道，過去十余年間，南寧市道路停車位經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬曾發(fā)生多次更迭。慧泊公司是在2017年，經(jīng)市政府授權(quán)取得城市道路停車服務(wù)管理權(quán)的，也就是在這一年，現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)開始實(shí)施。

值得注意的是，根據(jù)南寧市委辦公室的信息，慧泊公司系依據(jù)市發(fā)改委、市公安局《南寧市道路停車位機(jī)動(dòng)車停放服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（南發(fā)改規(guī)〔2022〕4號(hào)）的規(guī)定，收取道路車行道機(jī)動(dòng)車停車服務(wù)費(fèi)。但并沒有證據(jù)表明，慧泊公司獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)過了法定的招標(biāo)程序。

不只如此，慧泊公司一經(jīng)接手，即取得了壟斷性的地位，經(jīng)營(yíng)南寧市全部收費(fèi)道路停車泊位30535個(gè)。這表明，當(dāng)?shù)貙⑷渴召M(fèi)道路停車泊位授權(quán)給慧泊公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，不但合理性存疑，也不符合當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定。

04

公共停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則

明確公共停車服務(wù)的公共服務(wù)性質(zhì)，并不妨礙收費(fèi)的合理性。甚至，一定意義上，收費(fèi)還具有積極意義，它可為公共服務(wù)籌集資金，可促進(jìn)服務(wù)享受者與未享受者之間的社會(huì)公平，還可促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如引導(dǎo)公眾減少在特定區(qū)域使用機(jī)動(dòng)車，從而疏導(dǎo)城市交通。

既然收費(fèi)，就涉及到收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題。目前各地的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出了“差異性”特征，少數(shù)城市實(shí)行免費(fèi)停車，多數(shù)城市收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，而有些城市實(shí)施較高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)這些高低不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，我們很難一概而論地說哪種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就是合理的。

但毫無疑問，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定不單單是費(fèi)用問題，還牽涉到車主承受的負(fù)擔(dān)合理與否、城市的交通暢通與否、對(duì)其他社會(huì)公眾是否公平等問題。政府在確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也不能僅僅從獲取收入出發(fā)，而應(yīng)從公共停車場(chǎng)設(shè)置的本質(zhì)目的出發(fā)，即定位于提供公共服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，再綜合考慮收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市交通的疏導(dǎo)作用、政府的財(cái)政能力等多方面因素確定。既不能不顧及交通狀況與賦稅公平，一味地實(shí)行免費(fèi)或維持低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也不能無視公眾負(fù)擔(dān)而一味提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，甚至將公共停車視為增加政府收入的產(chǎn)業(yè)。

公共服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定是典型的行政行為，根據(jù)現(xiàn)代行政理念，政府在確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之時(shí)，還應(yīng)遵循正當(dāng)程序，其中最值得關(guān)注的是聽證制度。通過聽證程序，可整合信息公開、意見陳述、交流與吸納等機(jī)制，達(dá)成一個(gè)盡可能既考慮到公眾負(fù)擔(dān)和經(jīng)營(yíng)者利益，又考慮到停車服務(wù)的提供和城市交通疏導(dǎo)，平衡各方利益的收費(fèi)方案。

在南寧停車收費(fèi)風(fēng)波中，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高是公眾最大的不滿。2021年第一季度、第二季度，慧泊公司曾連續(xù)成為南寧市12315投訴受理量排名前十的經(jīng)營(yíng)主體。盡管相比于多數(shù)城市而言，該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)數(shù)值并非最高，但公眾普遍的呼聲，至少反應(yīng)了當(dāng)?shù)毓妼?duì)當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)并不認(rèn)可。

令人感慨的是，《南寧市車輛停放服務(wù)收費(fèi)管理辦法》剛剛于2022年9月份進(jìn)行修訂，相關(guān)部門還針對(duì)修訂公布了多達(dá)18個(gè)方面的解讀。解讀中提到，該辦法的修訂“按照重大行政決策和行政規(guī)范性文件管理的有關(guān)要求，書面征求市級(jí)相關(guān)部門和各城區(qū)、開發(fā)區(qū)意見，通過南寧市行政立法和決策公開征求意見平臺(tái)和市發(fā)展改革委門戶網(wǎng)站社會(huì)公開征集社會(huì)意見建議，委托第三方進(jìn)行了社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！闭l能想到，經(jīng)多方聽取意見，且進(jìn)行了社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的新《辦法》實(shí)施不到半年，就發(fā)生了輿論風(fēng)波。

在經(jīng)歷停車收費(fèi)風(fēng)波之后，南寧市此番對(duì)道路停車收費(fèi)方案進(jìn)行調(diào)整，并聚焦于降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)免費(fèi)時(shí)間、實(shí)行最高限價(jià)，反映了當(dāng)?shù)卣呀?jīng)認(rèn)識(shí)到，之前方案的不合理及不被認(rèn)可。雖然《南寧市停車場(chǎng)管理?xiàng)l例》對(duì)召開停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)聽證會(huì)并無規(guī)定，南寧市仍就此組織召開聽證會(huì)，也應(yīng)說明政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到聽取公眾意見的重要性，并有意聽取與吸納公眾的意見。

此次南寧公共停車收費(fèi)風(fēng)波，影響不可謂不大，教訓(xùn)不可謂不深。當(dāng)?shù)卣痛苏匍_新聞發(fā)布會(huì)，由市長(zhǎng)親自道歉，并隨即對(duì)公共停車的經(jīng)營(yíng)主體、收取標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行調(diào)整，表明其認(rèn)識(shí)到了問題的嚴(yán)重性，也反映了進(jìn)行改善的努力。相信經(jīng)過此次風(fēng)波及相應(yīng)的改革，當(dāng)?shù)氐耐＼嚺c收費(fèi)問題會(huì)進(jìn)入一個(gè)良性的循環(huán)，既可達(dá)成政策目標(biāo)，也可被公眾接受。

民生無小事，公共停車收費(fèi)也是如此。從此次南寧的風(fēng)波中，各地有必要對(duì)公共停車收費(fèi)問題進(jìn)行系統(tǒng)性反思。

除前文述及的對(duì)公共停車服務(wù)進(jìn)行重新定位、依法公正確定經(jīng)營(yíng)主體、合理制定收費(fèi)方案，還應(yīng)公開關(guān)于公共停車收費(fèi)的數(shù)額、去向等信息，考慮對(duì)欠繳停車費(fèi)者可通過什么手段追繳和懲罰，并對(duì)具體經(jīng)營(yíng)者提供的服務(wù)進(jìn)行全過程監(jiān)督。而所有問題之基礎(chǔ)在于，應(yīng)明確城市公共停車服務(wù)的定位，是向市民提供的公共服務(wù)，而非用來謀利的產(chǎn)業(yè)。

就南寧而言，經(jīng)歷此次風(fēng)波之后，需要調(diào)整的不只是停車收費(fèi)方案，更有必要對(duì)現(xiàn)行《南寧市停車場(chǎng)管理?xiàng)l例》進(jìn)行反思，適時(shí)進(jìn)行修改和完善。

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