一河詩畫，滿城煙花。湖南省長(zhǎng)沙市瀏陽市，這個(gè)以“花炮之鄉(xiāng)”著稱的古老城市，堅(jiān)持創(chuàng)新求變、培育特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，打造了“蔬果之鄉(xiāng)”“花木之鄉(xiāng)”等一個(gè)又一個(gè)響亮名片，長(zhǎng)期位列全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展百?gòu)?qiáng)。

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，離不開強(qiáng)有力的土地要素支撐。近年來，瀏陽市深入開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，推進(jìn)基層探索實(shí)踐，著力解決農(nóng)村中小微企業(yè)“用地難”“用地貴”問題，為鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。截至目前，瀏陽市累計(jì)完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市455宗、面積9313.59畝，受惠村集體經(jīng)濟(jì)組織190多個(gè)，惠及農(nóng)民約70萬人。

(相關(guān)資料圖)

瀏陽市城區(qū)一隅。瀏陽市自然資源局供圖

以問題為導(dǎo)向

為試點(diǎn)工作打基礎(chǔ)

2015年2月，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，瀏陽市被確定為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一，也是湖南省唯一的試點(diǎn)。

此后，原國(guó)土資源部組織召開進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地制度三項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)部署會(huì)議，瀏陽啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。隨即，瀏陽市成立農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，自然資源部門牽頭、多部門合力共同推進(jìn)試點(diǎn)工作。

作為試點(diǎn)城市，無先例可循，無經(jīng)驗(yàn)可學(xué)，瀏陽市只能“摸著石頭過河”。這無疑是對(duì)瀏陽市自然資源管理能力和智慧的一次大檢閱。

瀏陽市自然資源局副局長(zhǎng)劉學(xué)輝解釋說，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中規(guī)劃確定為工業(yè)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地，只有規(guī)劃確定為經(jīng)營(yíng)性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地才能入市。

為推動(dòng)試點(diǎn)工作順利開展，瀏陽市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，聚焦規(guī)劃、權(quán)屬兩個(gè)前置條件，組織開展五大行動(dòng)，即村規(guī)劃編制、“一戶多宅”清理整治、增減掛鉤、土地開發(fā)、確權(quán)登記，突出規(guī)劃引領(lǐng)，推進(jìn)地籍調(diào)查，強(qiáng)化資源儲(chǔ)備，全面夯實(shí)改革工作基礎(chǔ)。

為解決農(nóng)村土地“不能用”問題，瀏陽市把建章立制擺在突出位置，制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市8項(xiàng)制度，推動(dòng)改革試點(diǎn)制度化、規(guī)范化。同時(shí)，該市推動(dòng)實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃全覆蓋，解決入市項(xiàng)目選址合規(guī)性問題。

2019年以來，瀏陽市創(chuàng)新實(shí)施“市鎮(zhèn)同步、鎮(zhèn)村一體”規(guī)劃編制模式，同步推進(jìn)市、鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制，將規(guī)劃管理延伸至農(nóng)村，為農(nóng)村土地利用定好盤子、理清路子。

為解決指標(biāo)數(shù)量少、權(quán)屬認(rèn)定難問題，瀏陽市累計(jì)拆除“一戶多宅”2萬余宗，申報(bào)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目27個(gè)批次、面積2.32萬畝，為土地入市提供了資源儲(chǔ)備。該市還結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作，累計(jì)頒發(fā)集體建設(shè)用地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書3000余本。

此外，瀏陽市明確入市土地必須具有農(nóng)民集體土地所有權(quán)，在入市流程中強(qiáng)化民主決策程序，變“替民做主”為“讓民做主”，確保土地入市符合群眾的利益，維護(hù)集體土地所有權(quán)人的合法權(quán)益。

邊試點(diǎn)邊總結(jié)

探索全流程入市交易路徑

針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“怎么用”“如何入市”問題，瀏陽市邊試點(diǎn)邊總結(jié)，遵循“同權(quán)同價(jià)、同等入市”原則，探索建立全流程農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易路徑。

試點(diǎn)期間，瀏陽市系統(tǒng)梳理盤活閑置集體建設(shè)用地、推進(jìn)節(jié)約集約高效利用的經(jīng)驗(yàn)做法，為全面開展試點(diǎn)工作鋪平道路。

2017年1月，瀏陽市大瑤鎮(zhèn)南陽村地塊經(jīng)網(wǎng)上公開掛牌出讓成交，成為湖南省首宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊。該地塊也是瀏陽市盤活農(nóng)村閑置用地，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的典型案例。

上述地塊原為20世紀(jì)80年代開辦的扁塘村完全小學(xué)，2004年扁塘村并入南陽村，后因生源減少閑置。瀏陽局副局長(zhǎng)焦旭輝介紹，為推動(dòng)南陽村地塊入市工作，瀏陽市制定城鄉(xiāng)一體化地價(jià)體系，為入市交易提供價(jià)格參考，并在土地網(wǎng)上交易系統(tǒng)中增加農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市掛牌出讓模塊。同時(shí)，該市合理確定入市土地增值收益調(diào)節(jié)金比例，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益。

2017年8月，南陽村地塊建成的大瑤金色搖籃幼兒園全面完成主體工程和配套設(shè)施建設(shè)，閑置10余年之久的廢棄小學(xué)用地被盤活。

實(shí)踐中，瀏陽市探索實(shí)施作價(jià)出資入股、發(fā)放“建設(shè)權(quán)證”的方式，解決中小微企業(yè)“用地難”問題。2017年，永安鎮(zhèn)西湖潭村以作價(jià)出資入股模式，掛牌出讓354.38畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)。目前，在該地塊建成的星辰·尚東產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)項(xiàng)目，擁有24萬平方米標(biāo)準(zhǔn)廠房和相關(guān)配套設(shè)施，可為600余家中小微企業(yè)落戶、2萬人就業(yè)提供場(chǎng)所。

近年來，隨著長(zhǎng)沙市城市建設(shè)加快，一批城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的汽車零配件、新材料等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需要轉(zhuǎn)移，但這些項(xiàng)目因達(dá)不到國(guó)家級(jí)、省級(jí)園區(qū)“畝投、畝稅、畝產(chǎn)”的入園標(biāo)準(zhǔn)而無法落地。鑒于此，瀏陽市把目光投向了永安鎮(zhèn)西湖潭村零星分散的存量建設(shè)用地，創(chuàng)新實(shí)施“建設(shè)權(quán)證”管理辦法，將零星分散的存量建設(shè)用地復(fù)墾復(fù)綠后，由政府平臺(tái)公司統(tǒng)一收購(gòu)，為產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)發(fā)放“建設(shè)權(quán)證”。西湖潭村在政府平臺(tái)公司購(gòu)買352.3畝“建設(shè)權(quán)證”，將項(xiàng)目區(qū)內(nèi)5個(gè)村民小組的林地調(diào)整為建設(shè)用地后再入市。瀏陽市再參照基準(zhǔn)地價(jià)，將西湖潭村354.38畝農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股湖南星辰企業(yè)發(fā)展股份有限公司，國(guó)家、集體和村民按比例分紅。

創(chuàng)新供地模式

以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型助推鄉(xiāng)村振興

2022年，瀏陽市花炮產(chǎn)業(yè)集群總產(chǎn)值達(dá)301.5億元，帶動(dòng)近30萬人就業(yè)，在助力鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面作出了積極貢獻(xiàn)。

花炮企業(yè)因行業(yè)特殊性，在安全生產(chǎn)整改過程中，容易面臨因地塊位置偏移造成的部分用地不符合規(guī)劃的情形。為此，2021年7月，湖南省自然資源廳批復(fù)同意瀏陽市開展自然資源服務(wù)鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)，積極探索花炮企業(yè)用地特殊單元“定量不定點(diǎn)”管控模式，即對(duì)不涉及永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線的花炮企業(yè)用地，可劃定區(qū)域范圍，編制國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃，設(shè)定開發(fā)強(qiáng)度和準(zhǔn)入條件，作為特殊單元實(shí)行“定量不定點(diǎn)”管控，依法報(bào)批使用。

截至目前，瀏陽市結(jié)合特殊單元“定量不定點(diǎn)”管控政策，為69家花炮企業(yè)、75宗地塊、約1279畝土地辦理了用地預(yù)審與規(guī)劃選址意見書，并按政策要求為一批花炮企業(yè)先后通過試點(diǎn)政策辦理了規(guī)劃、用地手續(xù)，為企業(yè)節(jié)省了成本，特別是在本級(jí)即可辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市手續(xù)，進(jìn)一步提升了花炮生產(chǎn)企業(yè)用地審批效能。

近年來，隨著全國(guó)環(huán)保政策收緊，各大城市陸續(xù)發(fā)布實(shí)施全市域（或主城區(qū)）禁止燃放煙花爆竹的法規(guī)，國(guó)內(nèi)花炮產(chǎn)品的需求與日俱減。為擺脫單一產(chǎn)業(yè)依賴，瀏陽市引導(dǎo)用好、用活花炮企業(yè)退出的集體工業(yè)用地，鼓勵(lì)就近開辦農(nóng)產(chǎn)品加工和電商企業(yè)，節(jié)約運(yùn)輸成本、降低損耗，盤活存量土地資源，助力鄉(xiāng)村振興。

瀏陽市沿溪鎮(zhèn)是長(zhǎng)沙市重點(diǎn)發(fā)展的“蔬果之鄉(xiāng)”，形成了以蔬菜、水果為主，農(nóng)產(chǎn)品加工為輔的農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局，且該鎮(zhèn)緊鄰省級(jí)農(nóng)業(yè)科技園，發(fā)展農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)需求大、基礎(chǔ)好。

瀏陽市積極盤活沿溪鎮(zhèn)原屬瀏陽市天鴻花炮廠閑置土地，推動(dòng)22畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，建設(shè)長(zhǎng)沙市三知農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。目前，項(xiàng)目建立了訂單生產(chǎn)、入股增收、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)等機(jī)制，主要銷售初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品及加工型農(nóng)產(chǎn)品。2022年，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值6000萬元，帶動(dòng)1000余名勞動(dòng)力就近就業(yè)。

除此之外，瀏陽市積極推動(dòng)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2016年以來，該市民宿項(xiàng)目從零散的家庭旅館轉(zhuǎn)向規(guī)?；?、規(guī)范化。

焦旭輝介紹，宅基地“三權(quán)分置”改革賦予了農(nóng)房經(jīng)營(yíng)性用途，能夠滿足民宿項(xiàng)目的房間需求，但民宿項(xiàng)目往往還需零星、分散的用地，用于游客服務(wù)中心、道路、觀景臺(tái)、停車場(chǎng)等配套設(shè)施建設(shè)。瀏陽市想方設(shè)法，精準(zhǔn)解決項(xiàng)目零星分散用地的問題。自2016年以來，該市累計(jì)盤活閑置農(nóng)宅6000余間。2022年，瀏陽民宿產(chǎn)業(yè)總接待游客量約734萬人次，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入約1.46億元。

針對(duì)社會(huì)投資教育用地需求量大的情況，瀏陽市通過農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，既解決了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊張的問題，又推動(dòng)了項(xiàng)目快速落地，帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)、文旅等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，瀏陽局局長(zhǎng)李鋒表示，瀏陽積極發(fā)揮先行先試優(yōu)勢(shì)，鞏固拓展改革成果，持續(xù)釋放改革紅利，全力激發(fā)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動(dòng)力活力，為進(jìn)一步推進(jìn)工作提供更加豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

來源：中國(guó)自然資源報(bào)社