重設(shè)31個省級分行、撤銷大區(qū)分行，央行機構(gòu)改革邁出重要一步。

2023年8月18日，按照《黨和國家機構(gòu)改革方案》關(guān)于“統(tǒng)籌推進中國人民銀行分支機構(gòu)改革”的部署，中國人民銀行31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分行，深圳、大連、寧波、青島、廈門5個計劃單列市分行和317個地（市）分行于當日掛牌。中國人民銀行各分行加掛國家外匯管理局分局牌子，各省、自治區(qū)分行加掛分行營業(yè)管理部牌子。

(資料圖片)

幾個月前，國務(wù)院機構(gòu)改革方案出爐，統(tǒng)籌推進中國人民銀行分支機構(gòu)改革。其中，撤銷中國人民銀行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，在31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設(shè)立計劃單列市分行。不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國人民銀行地（市）分行。對邊境或外貿(mào)結(jié)售匯業(yè)務(wù)量大的地區(qū)，采取中國人民銀行地（市）分行派出機構(gòu)方式履行相關(guān)管理服務(wù)職能。

中央銀行是金融體系的中樞，基于此，作為制定和執(zhí)行貨幣政策的宏觀調(diào)控部門，中央銀行的結(jié)構(gòu)調(diào)整牽一發(fā)而動全身，備受市場關(guān)注。

由于此次改革波及面廣、改革力度強，成為市場關(guān)注的焦點。應(yīng)該如何正確認識人民銀行恢復省分行改革？不再保留縣支行，相關(guān)工作人員如何調(diào)整？改革后現(xiàn)代中央銀行的定位如何？

一位接近監(jiān)管人士對第一財經(jīng)表示，改革的目的是全面加強宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管，人民銀行作為中央銀行職能并沒有削弱，定位反而更加明確、清晰?？h支行也不是一撤了之，而是要用好人民銀行縣支行人員力量，增強監(jiān)管部門基層監(jiān)管力量。

綜合分析人士觀點來看，回望人民銀行的過往改革，都是為了加強和改善宏觀調(diào)控，提升貨幣政策傳導效率。此次機構(gòu)改革后，人民銀行將聚焦建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，圍繞中央銀行的核心任務(wù)和目標，更加專注提升金融服務(wù)質(zhì)效、維護幣值穩(wěn)定、防范化解系統(tǒng)性金融風險，以金融高質(zhì)量發(fā)展推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

重回省分行：進一步厘清央行和地方監(jiān)管部門職責

沿用了20多年的央行大區(qū)分行制度成為歷史，人民銀行恢復省分行模式。

此前，央行機構(gòu)設(shè)置情況為：9大跨區(qū)分行和北京、重慶兩家營業(yè)管理部。

其中，9大跨區(qū)分行中，上海分行管轄上海、浙江、福建；天津分行管轄天津、河北、山西、內(nèi)蒙古；沈陽分行管轄遼寧、吉林、黑龍江；南京分行管轄江蘇、安徽；濟南分行管轄山東、河南；武漢分行管轄湖北、湖南、江西；廣州分行管轄廣東、廣西、海南；成都分行管轄四川、貴州、云南、西藏；西安分行管轄陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

同時，在9大跨區(qū)分行之下還設(shè)立了25個中心支行，作為次一級派出機構(gòu)，在轄區(qū)內(nèi)依法履行貫徹執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的職能。

▲（資料來源：此次機構(gòu)改革前央行官網(wǎng)）

時間追溯至1997年，為治理金融“三亂”，防范和化解金融風險，第一次全國金融工作會議提出，為有效實施貨幣政策，切實加強對金融業(yè)的監(jiān)督管理，改變中國人民銀行分支機構(gòu)按行政區(qū)劃設(shè)置的狀況，在全國設(shè)置若干跨省、自治區(qū)、直轄市的大區(qū)分行，重點加強對轄區(qū)內(nèi)金融業(yè)監(jiān)督管理。

為落實全國金融工作會議要求，1998年，人民銀行設(shè)立9個分行以及2個營業(yè)管理部，形成了大區(qū)分行、省會城市中心支行、地市中心支行、縣支行四級分支機構(gòu)體系。其中，大區(qū)分行分別在2-5個省（區(qū)）履行中央銀行職責；鑒于中央銀行金融服務(wù)要面向基層，外匯管理、科技、支付清算、金融統(tǒng)計、國庫、貨幣發(fā)行和安全保衛(wèi)等服務(wù)職能，仍按屬地原則由省會城市中心支行負責。

當時的改革方案目的是增強央行的獨立性，減少地方政府對央行地方分支機構(gòu)在制定貨幣政策以及銀行監(jiān)管方面的干預。

“這是從我國金融歷史實踐中吸取的教訓。”一位接近監(jiān)管人士對第一財經(jīng)記者指出，一些地方政府存在重發(fā)展、弱監(jiān)管、輕風險的傾向，有的對金融機構(gòu)的干部選任、公司治理、業(yè)務(wù)經(jīng)營等進行不當干預，有的還對金融機構(gòu)進行信貸考核和排名，積累了金融風險隱患。設(shè)立大區(qū)分行有利于中央銀行履行貨幣政策職能，同時維護金融監(jiān)管的公正性。

“人民銀行分支行依法履行各項職責，是在總行垂直領(lǐng)導體制下開展工作的?？缡≡O(shè)置大區(qū)分行，很大程度上減少了原省級分行按照地方政府要求，跑總行爭規(guī)模、要貸款的行為，同時，打破了中央銀行再貼現(xiàn)、再貸款資金按行政區(qū)劃配置，有利于資金在全國統(tǒng)一大市場流通?！鄙鲜鼋咏O(jiān)管人士表示。

另外，在2003年原中國銀監(jiān)會正式掛牌成立之前，人民銀行集貨幣政策與銀行監(jiān)管于一身。在市場分析看來，設(shè)置大區(qū)分行實現(xiàn)了分行領(lǐng)導及中層干部跨省調(diào)配、跨省實施金融監(jiān)管，有利于排除人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)對金融監(jiān)管的干擾，對當時清理農(nóng)村基金會、打擊地方逃廢債行為、處置地方金融機構(gòu)風險、處罰金融機構(gòu)違規(guī)責任人等都起到了積極作用。

不過，經(jīng)過多年改革開放，政府依法行政、市場主體依法經(jīng)營的法治化市場化營商環(huán)境已經(jīng)形成，人民銀行大區(qū)分行的必要性明顯減弱，不適應(yīng)性開始顯現(xiàn)：與省級政府主管經(jīng)濟的基本格局不適應(yīng)、與地方黨政對金融風險處置承擔屬地責任不適應(yīng)。

比如，由于我國以省為單位的省域經(jīng)濟特點明顯，在人民銀行省級分行撤銷后，在非分行所在地的?。▍^(qū)），存在與省委、省政府經(jīng)濟金融工作協(xié)調(diào)不順暢的情況。

植信投資首席經(jīng)濟學家兼研究院院長連平認為，此次中央銀行地方分支機構(gòu)的適時調(diào)整將有利于解決長期以來大區(qū)（分）行難以有效兼顧不同區(qū)域的經(jīng)濟差異、與其他地方金融監(jiān)管部門機制不匹配等問題，實現(xiàn)了中央銀行地方分支機構(gòu)與我國行政區(qū)劃之間的合理匹配。

再比如，近年來，金融風險易發(fā)高發(fā)，與地方政府債務(wù)風險、房地產(chǎn)風險交織，中小金融機構(gòu)風險持續(xù)暴露，打擊非法金融活動尚不到位。2021年中央政治局會議要求建立地方黨政領(lǐng)導同志負責的地方財政金融風險處置機制。

“當前，地方承擔金融風險處置屬地責任，并負責打擊非法集資和金融違法犯罪活動。人民銀行承擔防范化解系統(tǒng)性風險、維護金融穩(wěn)定的法定職責，分支機構(gòu)負責維護區(qū)域金融穩(wěn)定，由大區(qū)分行跨省履職，與新形勢新要求存在不適應(yīng)性?！币晃粯I(yè)內(nèi)專家對記者表示。

市場分析普遍認為，重回省分行有利于進一步厘清央行和地方監(jiān)管部門的職責，以確保央行能更專注宏觀調(diào)控和宏觀審慎監(jiān)管。

上海新金融研究院副院長劉曉春認為，取消人民銀行大區(qū)行，恢復省分行，也有利于理順人民銀行的內(nèi)部管理體系。

現(xiàn)代中央銀行定位更清晰，職能沒有削弱

根據(jù)此次改革方案內(nèi)容，將人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關(guān)金融消費者保護職責，劃入國家金融監(jiān)督管理總局。此后，市場一度出現(xiàn)央行金融管理職能被剝離的討論。

實際上，劃轉(zhuǎn)人民銀行的部分金融監(jiān)管職責，目的是實現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋。改革不但沒有削弱反而強化了人民銀行的現(xiàn)代中央銀行定位和職能，是建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的重要舉措。

近年來，我國金融泛化突出，企業(yè)亂辦金融，一些沒有牌照但具有金融特征的行為和產(chǎn)品游離于監(jiān)管之外，非法金融活動屢禁不止，金融風險易發(fā)高發(fā)。

例如，改革前，金融控股公司由人民銀行監(jiān)管，其下屬銀行、保險等子公司分別由相應(yīng)監(jiān)管機構(gòu)分業(yè)監(jiān)管，需要協(xié)調(diào)的事項較多。在消費者保護方面，“一行兩會”均負責消費者保護，也存在交叉。

針對上述問題，此次金融改革通過組建國家金融監(jiān)督管理總局，強化對金融業(yè)（證券業(yè)除外）的統(tǒng)一監(jiān)管，負責機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負責金融消費者權(quán)益保護，體現(xiàn)了將各類金融活動全部納入監(jiān)管的理念。人民銀行仍負責牽頭系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的附加監(jiān)管。

業(yè)內(nèi)分析認為，上述改革措施有利于壓實監(jiān)管責任。此次金融改革實質(zhì)是明確了監(jiān)管責任，解決監(jiān)管權(quán)責不對等、出了風險找不到責任主體、風險處置責任壓不實等問題，有利于敦促金融監(jiān)管部門主動作為、強化監(jiān)管，將金融風險消滅于萌芽狀態(tài)。一旦發(fā)生風險，也能夠明確責任主體，進行追責問責。

另外，此次改革剝離了人民銀行的非核心職責，人民銀行作為中央銀行并沒有削弱，中央銀行的宏觀調(diào)控部門定位反而更加清晰，職能更加純粹，履職更加精準。

上述接近監(jiān)管人士對記者表示，改革后，人民銀行將圍繞中央銀行的核心任務(wù)和目標，更加專注、專業(yè)地履行以下職責：一是負責貨幣發(fā)行，調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)和流通，維護幣值穩(wěn)定；二是調(diào)控金融活動，推進金融改革，加強資源跨時空有效配置，促進充分就業(yè)和經(jīng)濟增長；三是履行最后貸款人職能，實施宏觀審慎管理，防范化解系統(tǒng)性金融風險，維護金融體系穩(wěn)健運行。通過有效履職，實現(xiàn)幣值穩(wěn)定、充分就業(yè)、金融穩(wěn)定、國際收支平衡目標，以金融高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

黨的二十大報告提出，“深化金融體制改革，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線”。

上述接近監(jiān)管人士對記者表示，當前和今后一個時期，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的主要任務(wù)包括：一是完善貨幣政策體系，維護幣值穩(wěn)定和經(jīng)濟增長。實施正常的貨幣政策。健全貨幣政策調(diào)控機制。二是深化金融體制改革，擴大金融業(yè)高水平開放，提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力。三是推進加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。四是建設(shè)中央銀行獨立的財務(wù)預算管理制度，實現(xiàn)央行資產(chǎn)負債表的健康可持續(xù)，進而保障人民銀行依法履職，推動國家金融穩(wěn)定和宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)。

欄目主編：秦紅

文字編輯：盧曉川

本文作者：第一財經(jīng) 杜川

題圖來源：新華社 資料圖

圖片編輯：項建英

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